BELGIË: Overstromingen: hoe efficiënt is ons waterbeleid?

DE OORZAKEN

Hoewel bepaalde maatregelen ter bescherming tegen overstromingen reeds lang zijn voorzien, waren de overstromingen van november 2010 bijzonder rampzalig. Wat is er dan wel gebeurd? Wat heeft er niet gefunctioneerd? Wat waren de problemen? Het antwoord bevat een aantal factoren.

A. EXTREME WEERSOMSTANDIGHEDEN

Overstromingen komen voor als er teveel water op korte tijd valt. Op vele plaatsen is er in twee tot drie dagen tijd meer regen gevallen dan normaal in de maand november. In het binnenland ging het om 60 tot 90 liter water per vierkante meter op drie dagen. Op sommige plaatsen viel er zelfs meer dan 20 liter regen per vierkante meter in amper enkele uren tijd. Enkel in het westen van het land viel beduidend minder neerslag.

Maar niet alle zware neerslagbuien leiden tot een overstroming met schadelijke gevolgen.
De neerslag van vrijdag 12 tot zondag 14 november 2010 was niet heel uitzonderlijk - ook niet in de herfst - en komt eens in de 5 tot 25 jaar voor.

Bekijk ter illustratie de historische klimaatgegevens op de website van het KMI.

Het KMI-overzicht vermeldt frequent neerslagwaarden die aanzienlijk hoger liggen dan de maxima die op 13 en 14 november 2010 werden genoteerd. Algemeen is november één van de maanden met de hoogste neerslagwaarden (gemiddeld 79,4 liter per m2 in Ukkel, met een record van 174 liter in 1991).

Maar omdat de bodem in 2010 door voorafgaande neerslag al erg nat was, kon een groot deel van het water niet meer in de bodem dringen en stroomde het snel af naar lagergelegen gebied. Daar kwam nog bij dat heel wat akkers er in herfst en winter onbedekt bijliggen waardoor ze op dat ogenblik weinig water vasthielden.

De combinatie van de voorafgaande neerslag en de neerslag tijdens het event zelf is dus uitzonderlijk te noemen. De bodem had al voor de neerslaggebeurtenis van 11-14 november 2010 een hoge verzadigingsgraad.


Neerslaghoeveelheid per maand te Ukkel (2010: rood; Gemiddelden: blauw).
Bron: Boeckx, L.; Deschamps, M.; D'Haeseleer, E.; Vanneuville, W.; Viaene, P.; Van Eerdenbrugh, K.; Mostaert, F. (2011). Wasgebeurtenissen 11-16 november 2010: Beschrijving hydrologische gebeurtenissen. Versie 2_0. WL Rapporten, 738_03. Waterbouwkundig Laboratorium: Antwerpen, België

top >>

"Water vasthouden begint met zoveel mogelijk bodems waarin water kan insijpelen - te veel beton is dus uit den boze. “Wij mensen hebben met zijn allen te veel plaats ingenomen, ten koste van de natuur. Dat eist nu zijn tol”, zegt Katrien Van Eerdenburgh van het Waterbouwkundig Laboratorium in Borgerhout."

België is één van de dichtstbevolkte regio’s in Europa. Tussen 1990 en 2010 is de bebouwde oppervlakte in België namelijk toegenomen van 16,3 naar 20 procent. Water kan bijgevolg niet infiltreren in deze bodem en wordt versneld afgevoerd. Op die manier kunnen verharde oppervlaktes bijdragen tot wateroverlast (en ook tot verdroging van de bodem!).
Een permissief ruimtelijk ordeningsbeleid heeft er daarenboven toe geleid dat vele natuurlijke overstromingsgebieden tegen dezelfde snelheid zijn volgebouwd als de rest van het land.

Zo heeft Vlaanderen na Monaco en Vaticaanstad de grootste verharde oppervlakte per vierkante meter ter wereld en is ongeveer 20 procent van de natuurlijke overstromingsgebieden ingenomen door woonwijken, kmo-zones en wegeninfrastructuur.



Bron:Het Laatste Nieuws – weekend 20 en 21 november 2010

Verstedelijking

In de toekomst zal de bebouwing nog toenemen. Tegen 2030 kan de Belgische bevolking aangroeien met 10 %, tot 12 miljoen inwoners (volgens Statistics Belgium).
Daar zijn nieuwe huizen voor nodig. Samen met economische groei en wegenisinfrastructuur kan dat leiden tot een toename van de bebouwde ruimte. De afgedichte bodem groeit steeds meer aan.
Om de directe gevolgen van bodemafdichting tegen te gaan, zijn er meerdere oplossingen nodig: compactere bebouwing, waterdoorlatende verhardingen, groendaken, regenwaterinfiltratie, herwaardering grachten, …

De enige plaatsen waar water wel wordt vastgehouden, zijn bossen, natuurgebieden, parken en weilanden. Maar… Vlaanderen ontbost meer dan 1,5 voetbalveld per dag, liet de Vereniging Bos in Vlaanderen in oktober 2010 weten. De Vlaamse bosindex (het aandeel bos tegenover de totale oppervlakte van het Vlaams Gewest) is met 10,8 % een van de laagste van Europa. De Waalse bosindex bedraagt 32 %. Meer dan 60 % van de Waalse bossen bevindt zich in de Ardennen. 1.735 ha van de ongeveer 692.916 hectare aan Belgisch bos bevindt zich in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Slechts 22,7 % van het Belgische territorium wordt ingenomen door bos (bron).

Bouwen we Vlaanderen vol? Als Vlaanderen aan hetzelfde tempo open ruimte blijft innemen dan zal in 2050 41,5% van de beschikbare ruimte volgebouwd zijn (incl. tuinen). Dat blijkt uit een doctoraal aan de KU Leuven. In 1976 was dat nog 7,2%.

Waterlopen rechtgetrokken en verdiept

Waterlopen rechttrekken en verdiepen zijn twee technieken om het water efficiënter af te voeren. A priori een goede zaak. Spijtig genoeg is het soms een bedrieglijke oplossing!
Op heel wat plaatsen boeten wij vandaag voor het beleid dat er tot voor kort in bestond de waterafvoer naar stroomafwaarts te bevorderen. En ja, dit komt (meestal) tegemoet aan een lokaal probleem.

Nochtans is het afvoervermogen van de waterloop niet onbeperkt. Echter, de hoeveelheid af te voeren water is gevoelig vermeerderd omdat het water minder in de grond kan sijpelen. Ook de natuurlijke remmen voor de afvloeiing van het regenwater (hagen, bosjes, bermen…) zijn verdwenen. Hierdoor wordt stroomafwaarts in de lagere gebieden de schade nog vergroot wegens de plotse en overvloedige watertoevoer.

In stedelijke gebied wil men koste wat kost verhinderen dat de waterlopen buiten hun oevers treden en een snelle, onbelemmerde afvoer maximaal gegarandeerd is. Dit betekent meer bepaald dat rioolnetten worden aangelegd die het regenwater onmiddellijk afvoeren naar beken en rivieren, dat meanders worden rechtgetrokken, dat dode armen worden gedempt en men kiest voor kunstmatige oevers. Waterlopen zijn in de loop der tijd ook rechtgetrokken en ingekokerd om voorrang te geven aan stedelijke ontwikkelingen. De natuurlijke, meanderende beekvalleien namen gewoonweg te veel ruimte in beslag – kostbare oppervlakte die door het rechttrekken en/of inkokeren kon ingevuld worden met bijvoorbeeld economische activiteiten. De waterloop en zijn natuurlijke omgeving moest steeds meer plaats ruimen voor ‘nuttige’ terreininnames.

Een onaangepast rioolnetwerk

Neerslag die op daken, straten, parkeerplaatsen valt, kan niet insijpelen in de bodem. Dat (regen)water wordt meestal aangesloten op de dichtstbijzijnde riolering en stroomafwaarts gestuurd.

Rioleringen zijn er echter niet op voorzien om grote hoeveelheden water te bergen. De herfst creëert een vervelend bijkomend probleem: overal ten lande zitten rioolputten verstopt door gevallen bladeren, takken en meegestroomd vuil.

Een overstroming zal maar aanleiding geven tot schade als die toevloed van water ook effectief bebouwing op haar weg tegenkomt. Onze beken en rivieren zijn millennia oud en al die tijd hebben ze overstroomd. Ze hebben valleien ingesneden in ons landschap die van oudsher onder water komen in de winter. Die valleien fungeren (in hun natuurlijke vorm) als een spons die enorme hoeveelheden water kunnen vasthouden en vertraagd afgeven. Aan die bergingscapaciteit heeft de mens geknaagd. “Men heeft bijvoorbeeld de laaggelegen velden in de valleien drooggelegd om de productiviteit te verhogen, om er met zwaardere tuigen te kunnen rijden” analyseert Marie Cors, beleidsdirectrice van Inter-Environnement Wallonie. Sinds de tiende eeuw tracht men rivieren in toom te houden door de aanleg van dijken. Valleien zijn ingenomen door bebouwing of intensieve landbouw (of bosbouw) die geen overstromingen of zelfs maar hoge grondwaterstanden meer verdragen. Nochtans waren dit gebieden waar het water zich kon uitspreiden en in de bodem kon binnensijpelen. De ruimte voor water is nu weg, maar het water zelf is er nog en zoekt zich een (andere) weg naar beneden. Resultaat: het water heeft geen andere uitweg meer dan zijn weg naar beneden te verkorten, daarbij de laaggelegen gebieden sneller onder water zettend, met de gekende gevolgen.

top >>

---

E. VERSNIPPERDE BEVOEGDHEDEN

Waterlopen kennen geen grenzen. Om overstromingen van de benedenloop te voorkomen, moeten aan de bovenloop maatregelen worden genomen. En de Belgische geografie is nu eenmaal zo dat alle rivieren ontspringen in Wallonië (of in Frankrijk) en naar Vlaanderen stromen. Logischerwijze zou er één autoriteit moeten zijn die kan ingrijpen op het gehele stroomgebied van een rivier. In Nederland valt alles onder de bevoegdheid van één instantie: Rijkswaterstaat.

De praktijk in België leert echter anders. Ten eerste: waterbeheer is een gewestelijke bevoegdheid. Ten tweede zijn per gewest de waterlopen ingedeeld in bevaarbare waterlopen, zijnde de waterwegen – met inbegrip van de havens en dokken - en verschillende categorieën onbevaarbare waterlopen, elk met hun eigen verantwoordelijke waterbeheerder. Een beetje te vergelijken met de bevoegdheidsverdeling van de wegenis (autostrade, gewestweg, provinciale baan, straat …). Probeer eens het kluwen van verantwoordelijkheden te doorgronden als u naar de waterkaart van een regio kijkt…

Als een waterloop meerdere beheerders heeft, hoe moet men dan tot een efficiënte coördinatie komen? Daarvoor zijn integrale acties rond concrete problemen nodig, soms over taal- en landgrenzen heen.

In Vlaanderen

In Vlaanderen zijn er liefst 400 waterbeheerders actief. Zij staan niet enkel in voor het beheer van de rivierbedding en haar kunstwerken, maar ook voor het onderhoud van de oeverzone².

Een deel van de onbevaarbare waterlopen valt onder de bevoegdheid van de Vlaamse Milieumaatschappij, de vijf provincies samen met 308 gemeenten en de polders en wateringen zijn verantwoordelijk voor de rest. Klik hier voor de wet op de onbevaarbare waterlopen (28/12/1967). De Vlaamse bevaarbare waterlopen worden de beheerd door Waterwegen en Zeekanaal NV en nv De Scheepvaart.
Kust en havens vallen onder de bevoegdheid van een drietal afdelingen van het departement Mobiliteit en Openbare werken. Voor de scheepvaartreglementering, klik hier.



Uittreksel uit de Vlaamse Hydrografische Atlas, Gent en omgeving.

Ook de bevoegdheid op vlak van peil- en debietmetingen en de opvolging en de voorspelling van wateroverlast en waterschaarste valt onder meer dan één instantie. Op dit ogenblik is deze taak verdeeld onder de Dienst Hoogwaterbeheer van de Vlaamse Milieumaatschappij enerzijds en het Hydrologisch Informatiecentrum, dat behoort tot het Waterbouwkundig Laboratorium van het Departement Mobiliteit en Openbare Werken, anderzijds.



















Veel planners, weiging doeners en lange doorlooptijd

De plannen om water te beheer(s)en zijn er, namelijk de stroomgebiedbeheerplannen, de bekkenbeheerplannen en deelbekkenbeheerplannen. Maar zijn er niet te veel planners in het waterverhaal en te weinig doeners die te velde gaan uitleggen wat er moet gebeuren?

Daarenboven moeten de acties en maatregelen die opgenomen staan in de waterbeheerplannen worden uitgevoerd door de initiatiefnemer (dit is de waterbeheerder) en betaald via diens reguliere begroting. Er is geen juridisch afdwingbare verplichting, maar wel een duidelijk en concreet engagement van de overheid om de acties uit te voeren of op te starten in de loop van de planperiode (2008-2013), weliswaar binnen de grenzen van de wettelijke procedures (bv. vergunningverlening) en van het beschikbaar budget.

De wettelijke procedures waaraan de waterbeheerder verplicht is te voldoen vooraleer tot uitvoering te kunnen overgaan, leiden tot een lange doorlooptijd van het plan tot actie. Bovendien kunnen de besluitvormingsprocedures voor waterbeheersingswerken eenvoudiger.
Vandaag kan de realisatie van één en hetzelfde overstromingsgebied vier maal het onderwerp zijn van een openbaar onderzoek: één maal bij de opname in het bekkenbeheerplan, één maal in het kader van de kennisgevingsprocedure van het plan-MER³ voor het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan⁴ (GRUP), één maal rond het ontwerp-GRUP zelf en dan nog eens in het kader van de stedenbouwkundige vergunning voor de ringdijk... Inspraak en overleg moeten er zijn, maar is dat niet van het goede teveel?⁵

Daarentegen, politici en leidende ambtenaren streven graag naar uniformiteit in het beleid voor het hele Vlaamse land, maar dat is niet altijd optimaal. Lokale verschillen zijn dikwijls belangrijk, en daar hebben plaatselijke verantwoordelijken beter zicht op dan de top. “Er zijn maar weinig maatregelen die altijd en overal nuttig zijn”, stelt Patrick Meire (Universiteit Antwerpen). “De Vlaamse overheid zou er goed aan doen een deel van het beleid los te laten en te steunen op wat er van onderuit komt, in plaats van omgekeerd.”

In Wallonië

Het Waalse Gewest is bevoegd voor het beheer van de bevaarbare waterlopen en het onderhoud van de belangrijke rivieren, zoals de Ourthe, de Amblève en de Haine, die door verschillende gebieden stromen (3^de categorie). De provincies zijn belast met het onderhoud van beken en rivieren die enkel in één gebied stromen (2^de categorie) evenals van hun oevers, behoudens zeer uitzonderlijke gevallen (1^ste categorie) waar de gemeenten met dit onderhoud zijn belast.

Maar gedurende zes jaar al betwisten gewest en provincies elkaar de bevoegdheid over de waterlopen.
In 2003 werd inderdaad een besluit goedgekeurd dat de overdracht voorziet van de provinciale waterlopen en de wegen naar het Gewest, personeel en budget inbegrepen. Twee ‘verliesposten’ voor de provincies die niet het risico willen lopen om hun bevoegdheid af te staan terwijl zij blijven zitten met het financieel passief van schulden die voor de werken in het verleden werden aangegaan. Sinds 2004 kon, ondanks herhaalde vermaningen, geen enkel akkoord bereikt worden voor de overdrachtmodaliteiten. De kans is groot dat sommige provincies sindsdien geen investeringen meer hebben gedaan, wegens de verwarde toestand.

Een waterloop uitbaggeren is geen kosteloze onderneming. In 2008 en 2009 heeft de provincie Waals- Brabant bijvoorbeeld 500.000 euro besteed aan buitengewone onderhoudswerken voor vier waterlopen in La Hulpe, Haut-Ittre, Mont-Saint-André en Nijvel. Een som die dient toegevoegd te worden aan de 390.000 euro besteed voor de normale onderhoudswerken.

De versnippering van de bevoegdheden zal misschien binnenkort geregeld worden. Maar gezien de provincies beschikken over het materiaal en de kennis is het niet zeker dat de overdracht van de bevoegdheden naar het Gewest synoniem zal zijn van beter beheer van de niet bevaarbare waterlopen. Sommigen beweren dus dat een einde stellen aan de versnippering van de bevoegdheden in een eerste fase de efficiëntie niet zou ten goede komen.

Bron: Durieux, De Muelenaere & Lorent, ‘Curage, urbanisation, maux wallons ?’ (Baggeren, verstedenlijking, Waalse kwalen?), Le Soir, 16 november 2010.

In Brussel

Overeenkomstig de ordonnantie van 3 december 1992 betreffende de uitbating en de ontwikkeling van het kanaal, de haven, de voorhaven en hun bijgebouwen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (verschenen in het Belgisch Staatsblad van 21 januari 1993) en de Ordonnantie tot opstelling van een kader voor het waterbeleid goedgekeurd op 20 oktober 2006, zijn in Brussel voornamelijk vijf operatoren belast met het waterbeheer:

Leefmilieu Brussel - BIM

Eén van de talrijke opdrachten van het gewestelijk Leefmilieu Brussel (=Brussels Instituut voor Milieubeheer (BIM)), bestaat uit de promotie van het waterbeleid (Ordonnantie tot opstelling van een kader voor het waterbeleid, Blauwe Netwerk, Waterbeheerplan), het afleveren van milieuvergunningen, de controle van verontreinigingen en lozingen, het administratief beheer van subsidies met betrekking tot water en de berekening van de saneringsheffing voor de ondernemingen.

Brusselse Maatschappij voor Waterbeheer - BMWB

De Brusselse Maatschappij voor Waterbeheer (BMWB) is een naamloze vennootschap van publiek recht die werd opgericht in oktober 2006. Zij heeft als opdracht⁶ het beheer van de dienstverlening inzake openbare sanering van het stedelijk afvalwater, de coördinatie en de tussenkomst bij de uitvoering van werkzaamheden voor afwatering, inzameling en zuivering van stedelijk afvalwater, het ontwerp en de aanleg van een meetnet van de waterlopen en de collectoren.

De haven van Brussel

De Haven van Brussel is belast met het onderhoud van de infrastructuur van de haven en van het Kanaal Charleroi-Brussel/ Zeekanaal Brussel-Schelde. We herinneren aan de rol van het kanaal voor het opvangen van het water van de Zenne en andere rivieren in geval van wateroverlast, teneinde overstromingen in de hoofdstad te voorkomen.

Vivaqua

Vivaqua, dat werd opgericht als Brusselse Intercommunale Watermaatschappij in 1891, behoort tot de belangrijkste drinkwaterproducenten in België. Haar activiteiten omvatten de volledige watercyclus. Het bestudeert, vestigt, exploiteert en ontwikkelt installaties voor de winning, de sanering, de behandeling, de aanvoer, de opslag en de distributie van water.

HYDROBRU

HYDROBRU, de Brusselse intercommunale voor waterdistributie en sanering, is de nieuwe naam van de BIWD (Brusselse Intercommunale voor Waterdistributie). Ze staat in voor de levering van kraantjeswater, de opvang van afvalwater via het rioleringsnetwerk en de beheersing van overstromingsrisico's in het Brussels Gewest.
Daarnaast zijn er nog de gemeentelijke overheden, bevoegd voor het kwantitatief waterbeheer op hun grondgebied.

2 Oeverzone: strook land vanaf de bodem van de bedding van de waterloop die een functie vervult inzake de natuurlijke werking van watersystemen of het natuurbehoud of inzake de bescherming tegen erosie of inspoeling van sedimenten, bestrijdingsmiddelen of meststoffen. De oeverzone omvat minstens het talud (= strook land binnen de bedding van de waterloop vanaf de bodem van de bedding tot aan het begin van het omgevende maaiveld of de kruin van de berm.

3 plan-MER: milieueffectrapport over een plan of programma: een openbaar document waarin, van een voorgenomen plan of programma en van de redelijkerwijze in beschouwing te nemen alternatieven, de te verwachten gevolgen voor mens en milieu in hun onderlinge samenhang op een systematische en wetenschappelijk verantwoorde wijze worden geanalyseerd en geëvalueerd, en aangegeven wordt op welke wijze de aanzienlijke milieueffecten vermeden, beperkt, verholpen of gecompenseerd kunnen worden.

4 GRUP: Het decreet op de Ruimtelijke Ordening (18 mei 1999) bepaalt dat het vroegere systeem van gewestplanwijzigingen vervangen wordt door ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP's). Deze plannen vertrekken steeds vanuit de visie van een ruimtelijk structuurplan. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is een wetenschappelijk onderbouwde visie over hoe we in Vlaanderen met onze schaarse ruimte moeten omgaan om een zo groot mogelijke ruimtelijke kwaliteit te krijgen. Het is sinds 1997 van kracht als kader voor het ruimtelijk beleid.

5 Bron: Steek onze rivieren in ruimer jasje – opinie door Bart Martens, Vlaams volksvertegenwoordiger SP.A, in De Wereld Morgen op 18/11/2010.

6 Zie artikelen 19 en 21 van de Ordonnantie tot opstelling van een kader voor het waterbeleid.

top >>

---

F. FALEND ONDERHOUD, VEROUDERDE INFRASTRUCTUUR?

De waterbeheerder heeft een beperkt budget en moet prioriteiten stellen bij de uitvoering van werken. Zo komt het dat een (deel van een) waterloop heel wat minder water kan doorvoeren dan mogelijk was in zijn oorspronkelijk gabariet, door het jarenlang uitstellen van dure baggerwerken. Of dat de infrastructuur, zoals een sluis of stuw, sterk verouderd is en/of ondergedimensioneerd. Opgestapeld vuil aan een brugpijler, oeverbeplantingen (bomen en struiken) die tot ver in het water hangen, een weelderige groei van exoten, …: allemaal oorzaken van een min of meer belangrijke stremming van de waterdoorstroming, toe te schrijven aan een onvoldoende onderhoud en met stroomopwaartse opstuwing als mogelijk gevolg.

Op het moment dat de wateroverlast optreedt, zijn heel veel mensen betrokken bij de (crisis)communicatie enerzijds en het bedienen van de infrastructuur en kunstwerken anderzijds. Een (foute) beslissing of menselijke handeling kan grote gevolgen hebben. De persoon die de handeling moet doen, krijgt niet steeds de juiste of volledige informatie, heeft onvoldoende kennis of is genoodzaakt naar best vermogen te kiezen tussen kwaad en erger.

Tussen de verschillende bevoegde waterbeheerders ontbreekt vaak afstemming van het waterbeheer. Zeker tijdens de crisis is intensief overleg tussen de verschillende waterloopbeheerders en de veiligheidscellen nodig om zowel de automatisch gestuurde als handmatig te bedienen infrastructuur optimaal op elkaar af te stemmen.
Modellen en sturing van de infrastructuur zijn soms nog onvoldoende afgestemd voor waterlopen die in elkaar overlopen, voornamelijk omdat modellen en sturing vooral beschikbaar en dus afgestemd zijn op de grotere waterlopen.
Dit geldt niet enkel tussen de verschillende gewesten onderling, maar ook binnen elk gewest afzonderlijk.

Bron: Rapport Globale evaluatie overstromingen (CIW 12 mei 2011)

top >>

Terug naar de inhoudsopgave >>